Introduction

L'objet du présent guide est de présenter l'ensemble des règles, principes et méthodes qui doivent être observés dans la préparation des textes normatifs : lois, ordonnances, décrets, arrêtés.

 

Il s'agit de faciliter la tâche des rédacteurs aux différentes étapes de leur travail par des rappels théoriques, des conseils pratiques et des exemples ou contre-exemples. Ont été rassemblées, en un instrument unique, les réponses aux questions qu'ils rencontrent le plus souvent, en puisant dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans celle du Conseil d'Etat ainsi que dans les avis de ses formations administratives, dans les circulaires du Premier ministre et dans les usages validées par la pratique.

 

Élaboré conjointement par des membres du Conseil d'État  et des fonctionnaires du secrétariat général du Gouvernement ⁽¹⁾, ce guide sera un ouvrage de référence pour tous ceux qui participent, à un titre ou à un autre, à la préparation des textes normatifs. Il fera l'objet de mises à jour périodiques et peut être consulté sur le site Légifrance.

 

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Le guide comprend une centaine de fiches regroupées autour des parties suivantes:

 

- Conception des textes : cette partie introductive, qui comprend quelques rappels sur la hiérarchie des normes et les différentes catégories de textes, vise surtout à inciter les auteurs de textes à s'interroger d'abord sur l'utilité et l'efficacité de leur projet de réglementation. 

 

- Étapes de l'élaboration des textes : cette partie traite des questions de procédure en reprenant pour une large part des instructions du Premier ministre.

 

- Rédaction des textes : les règles ou bonnes pratiques de rédaction des textes comme des solutions aux problèmes qui se posent à l'occasion de la rédaction ont été recensées et organisées autour d'une dizaine de thèmes.

 

- Règles propres aux textes internationaux et communautaires et aux mesures individuelles : il a paru nécessaire de consacrer des développements particuliers aux questions liées à l'élaboration, au suivi et à l'introduction en droit interne des normes internationales et communautaires et de présenter les particularités procédurales des décisions individuelles, assorties du rappel des règles de compétence en la matière.

 

- Schémas logiques et cas pratiques: plusieurs schémas sont proposés dans le but de synthétiser les réponses aux principales questions – de fond, de forme, de procédure – que doit se poser l'administration au moment où elle élabore un texte. Pour des catégories de textes– ou parties de textes – très fréquentes, des fiches présentent un vade-mecum : considérations juridiques, questions à résoudre et, dans toute la mesure du possible, modèles de rédaction.

 

 

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Ne faire que des textes nécessaires, bien conçus, clairement écrits et juridiquement solides, telle doit être l'ambition des administrateurs et des légistes. Le présent guide y apporte sa contribution par l'énoncé et l'illustration des techniques de conception et de rédaction des textes et des principes juridiques qui les inspirent : la maîtrise de ces techniques et le respect de ces principes sont en effet les conditions nécessaires de tout effort d'amélioration de l'efficacité, de la sécurité et de l'intelligibilité de la règle de droit.

 

 

 

 

Le secrétaire général du Gouvernement       Le vice-président du Conseil d'Etat                                                               

Jean-Marc Sauvé                         Renaud Denoix de Saint -Marc                                             

 

 

 

 

 

 

 

 

(1) Le guide a été réalisé sous la supervision d'un groupe de travail, présidé par M. Jean-Pierre Leclerc, président de section au Conseil d'Etat, assisté de M. Rémi Bouchez, conseiller d'Etat et M. Nicolas Boulouis, maître des requêtes.

 

Ce groupe de travail était composé de MM Bernard Pêcheur et Marcel Pochard , conseillers d'Etat, Mme Aurélie Robineau-Israël et MM Frédéric Béreyziat, Jean Courtial, François Loloum, François Seners, Yves Struillou, maîtres des requêtes. Ont également contribué à la réalisation du guide, MM. Jean-Marie Woehrling, président de tribunal administratif, les membres du secrétariat général du Gouvernement et des fonctionnaires du ministère de l'outre-mer.

 

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  Accès au sommaire

 

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1.  CONCEPTION DES TEXTES

1.1 nécessité des normes

 

Fiche 1.1.1 Questions préalables

 

Version du 6  juin  2005

1. L'édiction d'une norme unilatérale – loi, décret, arrêté – est soumise au respect de règles juridiques de fond et de procédure ainsi qu'à des principes de bonne rédaction qui font l'objet de ce guide.

 

Mais elle doit avant tout avoir pour objet de résoudre un problème clairement identifié, en vue d'atteindre un résultat précisément défini pour lequel des solutions non normatives apparaissent manifestement inappropriées.

 

Une connaissance précise de l'état du droit en la matière constitue évidemment un élément indispensable de l'identification du problème comme du choix de la solution. Le concepteur d'un texte dispose, à cet égard, de nombreux outils (voir fiche 1.4.1 Sources documentaires)

 

Toutefois, au-delà de la connaissance et de l'analyse du droit existant, une réflexion doit être menée sur l'utilité de la « réglementation », l'insuffisance de cette réflexion figurant parmi les causes de l'excès ou, ce qui revient au même, de la modification incessante des normes.

 

Ainsi, toute idée d'action publique dont la mise en œuvre peut conduire à l'édiction d'une norme doit faire l'objet d'une étude, même sommaire, destinée à présenter les problèmes à résoudre, la solution recherchée et les avantages et inconvénients respectifs des différentes options qui sont envisageables pour la mettre en œuvre.

 

2. Cette « étude d'options » peut avoir le contenu suivant, qui doit évidemment être adapté aux différentes situations rencontrées :

 

- Description de la situation (situation de référence), du problème à résoudre (pourquoi les comportements doivent être modifiés par l'action envisagée) et de l'objectif poursuivi (dans quelle mesure les comportements doivent-ils être modifiés par l'action envisagée), à partir de données précises de tous ordres.

 

Cette étape de la réflexion est indispensable. Le « réflexe réglementaire » conduit trop souvent à faire l'impasse sur deux questions pourtant essentielles : Quel est le problème à résoudre ? Quel est le résultat recherché ? La circonstance qu'un nouveau texte a été demandé, voire annoncé, ne doit pas conduire à les éluder, car une action publique ne peut être véritablement légitime et efficace que si elle poursuit un objectif d'intérêt général clairement défini.

 

- Présentation de deux ou trois options possibles pour atteindre l'objectif : l'option « réglementaire » et une ou deux options parmi les autres instruments d'action publique : incitations financières, négociation conduisant à un texte conventionnel, adoption de normes ou mise en place de mécanismes de certification entièrement privés (par des entreprises ou des organes professionnels), codes de bonne conduite négociés, par exemple, avec un secteur professionnel,  information ou communication.

 

Le cas échéant, cette présentation s'appuiera sur l'analyse des raisons pour lesquelles les textes actuels sont « insuffisants » (malfaçons, mauvaise application, manque de moyens humains ou budgétaires, adaptation des comportements dans un sens imprévu, …) ;

 

- Identification des avantages et des inconvénients de chacune des options : analyse sommaire des coûts et bénéfices, description des effets attendus, calendrier de mise en œuvre ;

 

- Raisons pour lesquelles telle ou telle option est privilégiée.

 

3. L'étude d'options n'a de sens et de réel intérêt que pour les projets de décision pour lesquels l'autorité compétente dispose d'une certaine marge d'appréciation. Si cela sera toujours le cas s'agissant de la décision pouvant conduire, parmi les options possibles, au dépôt d'un projet de loi, il paraît à première vue en aller différemment de celle consistant seulement à fixer le contenu d'un texte réglementaire pris pour l'application de textes de niveau supérieur. Toutefois, une étude, même sommaire, peut s'avérer utile dans ce dernier cas, pour éclairer l'auteur de la décision dans l'utilisation du pouvoir d'appréciation dont il dispose la plupart du temps. Pour ne prendre qu'un exemple, entre la fixation d'une procédure précise et assortie de sanctions par le texte et la définition avec le public intéressé ou ses représentants de bonnes pratiques ayant la même finalité, l'étude peut permettre de trancher, à condition évidemment que la deuxième solution soit juridiquement permise .

 

En définitive la démarche consiste à se poser les questions de savoir pourquoi un texte est préférable à une autre solution et, si ce texte est nécessaire, pourquoi chacune des normes qu'il se propose de fixer est elle-même nécessaire et optimale. Elle n'est donc pas limitée aux textes de niveau supérieur, comme les projets de loi, mais se justifie également pour la plupart des décrets, voire pour certains arrêtés.

 

4. L'étude d'options est élaborée par le ministère responsable de la préparation et de la mise en œuvre de la décision envisagée. Elle peut servir de base, le cas échéant, aux discussions interministérielles, afin de permettre de recueillir des données utiles pour la description de la situation de référence et de préciser le contenu ainsi que les avantages et inconvénients des différentes options en présence.

 

5. L'étude d'options doit, dans certains cas, être prolongée par une étude d'impact (voir fiche 1.1.2 Etude d'impact) dont elle fera apparaître la nécessité lorsque les implications de la décision à prendre – économiques, sociales, juridiques ou administratives – sont, en première analyse, suffisamment complexes, et donc incertaines, pour devoir conduire à un approfondissement de la réflexion préalable.

 

En ce qui concerne les projets de loi, la décision de procéder à une étude d'impact est prise au cours de la réunion d'examen des différentes options.

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1. Les études d'impact sont un outil de décision permettant d'analyser les retombées potentielles de l'action publique et de communiquer en temps utile cette information aux décideurs, voire, le cas échéant, au public. Indépendamment de leur contenu, les études, par les moyens mis en œuvre pour les réaliser (recueil de données, consultations publiques, etc.) et la participation de l'administration à leur réalisation, constituent un instrument de changement du processus même de réglementation et de son rôle dans l'action publique.

 

Elles doivent donc être réalisées le plus précocement possible dans le processus de décision.

 

Une étude d'impact n'est pas :

 

- un exposé des motifs ou un rapport de présentation ;

- un document se bornant à présenter les avantages que l'on attend de la réglementation future ;

- une fiche décrivant succinctement les conséquences présumées d'un texte.

 

2. La nécessité de réaliser une étude d'impact est systématiquement appréciée :

 

- en ce qui concerne les décisions pouvant conduire à la rédaction d'un projet de loi, au stade de la réunion interministérielle organisée pour trancher entre les différentes options envisagées pour mettre en œuvre une action publique dans un domaine déterminé (voir fiche 1.1.1 Questions préalables) ;

 

- en ce qui concerne les décrets d'application des lois, lors de la réunion interministérielle suivant immédiatement la promulgation de la loi.

 

Toutefois, le ministère principalement intéressé peut décider, de sa propre initiative, le cas échéant en application des dispositions de sa charte de qualité de la réglementation, de réaliser une étude d'impact sur tout projet qui lui paraît le mériter.

 

Une étude d'impact se révèle la plupart du temps nécessaire lorsque l'action envisagée est susceptible d'affecter de manière significative la situation des administrés (personnes physiques ou entreprises) et traduit de véritables choix d'opportunité. De ce fait, l'étude peut ne porter que sur les aspects du projet qui appellent des choix. A contrario, une étude d'impact sera généralement inutile lorsque l'autorité compétente ne dispose que d'une marge d'appréciation très limitée, notamment parce qu'il s'agit de prendre les dispositions requises pour l'application d'une loi ou la transposition d'une directive qui ont déjà tranché les principales questions et de définir les solutions pratiques à mettre en œuvre.

 

3. L'étude d'impact est réalisée avec le concours de l'ensemble de ses services par le ministère responsable du projet, qui peut également faire appel aux services compétents des autres ministères, notamment aux corps d'inspection et de contrôle ainsi qu'aux directions ou services ayant une pratique générale de l'évaluation et des compétences en matière micro ou macro-économique.

 

L'étude est entreprise sur la base d'un cahier des charges (liste des questions, services participants, calendrier).

 

On trouvera, sur la méthodologie des études d'impact, de plus amples renseignements dans le rapport « Pour une meilleure qualité de la réglementation » remis au Premier ministre en mars 2004 et qui peut être consulté sur le site de la Documentation française.

 

 

 

 

 

1.2 efficacité des normes

 

 

 

Version du 6  juin  2005

 

Les lois et les actes administratifs existent dès leur promulgation ou leur signature mais, sauf pour certaines décisions administratives individuelles, leur entrée en vigueur est subordonnée à des mesures de publicité (ainsi qu'aux règles spéciales fixées par le code général des collectivités territoriales s'agissant des actes soumis au contrôle de légalité des préfets). Tant que la publication n'est pas intervenue, la norme nouvelle ne peut pas être opposée aux tiers (CE 13 décembre 1957, Barrot et autres) et elle ne peut ni être invoquée par eux, ni faire naître de droits à leur profit.

 

Les principes sont qu'une loi ou un règlement qui n'a pas été publié ne peut servir de base légale à d'autres actes (CE 26 octobre 1956, Pubreuil), que l'administration doit statuer dans les formes et selon la procédure prescrites par les lois et règlements en vigueur à la date de sa décision, enfin, que la légalité d'une décision administrative, notamment quant à de la compétence de son auteur, s'apprécie au regard des dispositions en vigueur à la date à laquelle elle est prise.

 

Il est cependant admis que des mesures réglementaires soient prises pour l'application d'une disposition existante mais non encore publiée, dès lors que ces mesures n'entrent pas elle-mêmes en vigueur avant que la disposition sur laquelle elles se fondent ait été régulièrement rendue opposable aux tiers (jurisprudence Barrot précitée). Il est ainsi possible de préparer et de signer un texte d'application de dispositions non encore publiées, mais l'entrée en vigueur de ce texte ne pourra intervenir, au plus tôt, qu'à la date d'entrée en vigueur des dispositions dont il fait application (CE 27 janvier 1961, Daunizeau et autres). De même, une délégation de signature, qui est un acte réglementaire, autorise son bénéficiaire, dès son édiction, à signer des actes réglementaires, sous la réserve, bien sûr, que ces actes n'entrent pas en vigueur avant la délégation elle-même (CE 29 janvier 1965, Mollaret). Rien ne fait ainsi obstacle à ce que plusieurs actes réglementaires qui s'enchaînent soient signés et publiés simultanément, en vue d'une entrée en vigueur simultanée.

 

En revanche, une mesure individuelle ne peut être prise tant que les dispositions réglementaires qui en sont le fondement ne sont pas entrées elles-mêmes en vigueur. L'acte réglementaire et la mesure individuelle ne peuvent donc être signés le même jour.

 

Sur les modalités de signature et de publication des actes, voir les fiches  2.1.3., signatures et contreseings ; 2.1.4., publication au Journal officiel ; 2.1.5., publication aux bulletins officiels)

 

Le succès d'une réforme est le plus souvent subordonné aux modalités fixées pour son entrée en vigueur. Il est donc indispensable lors de l'élaboration d'un texte de s'interroger sur son champ d'application dans le temps.

  

I. Entrée en vigueur (droit commun)

 

Les actes réglementaires et assimilés se distinguent des actes individuels, qui produisent leurs effets dès leur signature lorsqu'il s'agit d'actes favorables aux intéressés, tels que des actes conférant des droits (CE, Sect. 19 décembre 1952, Delle Mattéi). L'entrée en vigueur des actes réglementaires est, de façon générale, subordonnée aux mesures de publicité requises : publication au Journal officiel de la République française ou dans un bulletin ou recueil officiel. En vertu d'un principe général du droit (CE, 12 décembre 2003, Synd. des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale), l'autorité administrative a l'obligation  de publier dans un délai raisonnable les règlements qu'elle édicte. Les règles relatives à l'entrée en vigueur des lois et des règlements publiés au Journal officiel sont fixées par l'ordonnance n°2004-164 du 20 février 2004 dont les dispositions ont remplacé notamment celles du décret du 5 novembre 1870 et figurent désormais à l'article 1^er du code civil.

 

La circonstance qu'une loi ou un règlement prévoient des dispositions d'application non encore publiées ne fait pas obstacle à l'entrée en vigueur de cette loi ou de ce règlement s'il sont suffisamment précis pour être immédiatement applicables.

 

II. Entrée en vigueur différée.

 

L'auteur d'une norme réglementaire comme le législateur sont, en principe, libres de décider explicitement, en fonction de considérations d'opportunité, que la date d'entrée en vigueur de la norme sera postérieure à la date qui résulterait des règles de droit commun. Toutefois, un texte législatif ou réglementaire atténuant une sanction ou la supprimant doit, en principe, être d'application immédiate. En outre un texte transposant un acte communautaire dont le délai de transposition n'est pas expiré ne peut prescrire une entrée en vigueur au delà de la date limite de transposition (CJCE 9 août 2004 Bund Natur Schutz in Bayern aff C.392/92).

 

 Ce procédé présente, notamment, l'avantage de donner le temps aux destinataires des mesures de prendre leurs dispositions pour s'y adapter et s'y conformer ; il permet également à l'administration de mettre en place les dispositifs d'accompagnement.

 

Pour les actes réglementaires, la fixation de la date différée de prise d'effet d'une norme nouvelle est cependant soumise à un contrôle d'erreur manifeste d'appréciation par le juge administratif. En reportant en effet à une date trop lointaine l'entrée en vigueur d'une loi par le truchement d'une entrée en vigueur différée du règlement pris pour son application, l'autorité administrative méconnaît au moins implicitement la volonté du législateur (CE, 9 juillet 1993, Ass. « Collectif pour la défense du droit et des libertés »).

 

III. Dispositions transitoires

 

Le droit en vigueur avant la publication des nouvelles normes peut être maintenu pour certaines situations juridiques ; le nouveau texte peut également fixer des règles définissant un régime temporaire destiné à faciliter la transition.

 

 

IV. Non rétroactivité et application aux situations en cours

 

Les exigences de la sécurité juridique et le principe de non rétroactivité - qui n'empêche pas qu'un texte réglementaire attache des effets futurs à une situation passée - font obstacle, en principe, à ce que des règles nouvelles fixées par des actes réglementaires s'appliquent à des situations juridiques devenues définitives à la date de leur entrée en vigueur. En revanche, sauf disposition contraire, les règlements s'appliquent, dès leur entrée en vigueur, à l'ensemble des situations juridiques qui n'ont pas acquis un caractère définitif. En particulier, sauf rares exceptions, les nouvelles règles de procédure s'appliquent à l'ensemble des procédures qui n'ont pas abouti à une situation juridique constituée. De même, dans les régimes d'autorisation administrative, les nouvelles conditions d'obtention des autorisations s'apprécient selon les règles en vigueur à la date à laquelle l'administration statue.

 

En matière financière et, notamment, fiscale, les situations juridiques sont regardées comme constituées à la date du fait générateur de la dépense, recette, dette ou créance.

 

Selon un principe général, les sanctions pénales plus douces s'appliquent de façon rétroactive (CC. décision n°80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981).

 

En dehors de ce cas, l'application rétroactive de règles nouvelles à des situations définitivement acquises n'est admise que si elle se fonde sur une autorisation expresse du législateur, a pour objet de combler un vide juridique (CE 11 décembre 1998, Sect. Min. de la justice c/ Angeli) ou de tirer les conséquences d'une annulation contentieuse.

 

Par ailleurs, les situations contractuelles de droit privé restent, sauf disposition législative contraire, régies par le droit en vigueur à la date de conclusion des contrats.

 

Sur l'ensemble de ces questions (voir fiches 3.8 l'entrée en vigueur)

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Fiche 1.2.3 Application dans l'espace (Considérations générales)

 

(Conception des textes > efficacité des normes > Application dans l'espace (considérations générales))

 

Version du 6  juin  2005

 

Un texte législatif ou réglementaire est en principe applicable de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République. Le principe inverse, dit « de spécialité législative », en vertu duquel les textes ne sont pas applicables sauf mention contraire prévaut toutefois pour certaines collectivités d'outre-mer mentionnées par l'article 74 et, pour la Nouvelle-Calédonie, par l'article 77 de la Constitution.

 

Dans certains cas, il peut apparaître utile, voire nécessaire, d'aménager le champ d'application territorial d'un texte. En tout état de cause, cette question doit être systématiquement examinée lors de la conception de celui-ci, spécialement en ce qui concerne son application à l'outre-mer.

 

De manière générale, et sous réserve des hypothèses envisagées ci-après, la limitation du champ d'application d'un dispositif législatif ou réglementaire à une ou plusieurs parties du territoire national n'est possible que dans les cas exceptionnels où cette rupture d'égalité se trouvera justifiée par une différence de situation caractérisée ou un intérêt général suffisant (voir sur ce point deux décisions en sens opposé du Conseil constitutionnel : n° 89-270 DC du 29 décembre 1989, qui admet l'institution d'une taxe sur l'usage de bureaux dans la seule région Ile-de-France, et n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000, qui censure un dispositif d'apurement des dettes sociales réservé aux exploitants agricoles installés en Corse).

 

 1. Les possibilités de modulation du champ d'application territorial d'un texte sont, principalement, les suivantes :

 

- l'édiction de « dispositions spécifiques à la Corse », après consultation de l'Assemblée de Corse (voir fiche 3.7.2, application et applicabilité des textes en Corse) ;

 

- la définition de dispositions adaptées aux départements et régions d'outre-mer en application de l'article 73 de la Constitution  pour tenir compte de leurs caractéristiques et contraintes particulières, qui doit être précédée de la consultation des assemblées locales (voir fiches 3.6., application et applicabilité des textes outre-mer) ;

 

- l'extension et l'adaptation aux collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative ; cette extension obéit à des règles de compétence et de forme particulières (voir fiches 3.6., application et applicabilité des textes outre-mer) ;

 

2. On doit en outre signaler  les possibilités suivantes :

 

- l'expérimentation  sur une portion du territoire ;  l'article 37-1 de la Constitution prévoit que « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental. ». Dans ce cadre, un texte peut être rendu applicable à certaines portions du territoire afin de permettre une évaluation de sa mise en œuvre dans la perspective d'une extension à l'ensemble de celui-ci (pour un cas d'expérimentation antérieur à l'insertion de l'article 37-1 dans la Constitution, voir par exemple CE 18 décembre 2002 Conseil National des Professions de l'automobile) ;

 

- l'entrée en vigueur progressive : le Conseil d'Etat a admis dans certains cas la légalité de dispositifs prévoyant l'application progressive (dans le temps et dans l'espace) d'une réglementation (21 février 1968 Ordre des avocats à Cour d'appel de Paris et autres ; 26 octobre 1988 Gaudet ; Section 13 octobre 1967 Peny). Une telle possibilité doit toutefois n'être utilisée qu'à bon escient dès lors qu'elle met en cause le principe d'égalité et paraît donc a priori exclue dans le domaine des libertés publiques (voir CC, décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994).

  

3. Il est en tout état de cause indispensable de s'interroger lors de l'élaboration d'un texte sur son champ d'application territorial. Cela est particulièrement vrai, lorsque le texte en projet modifie une réglementation existante - ce qui est le plus fréquemment le cas - afin de s'assurer du champ d'application territorial de celle-ci et mesurer ainsi, du point de vue de leur application territoriale, la portée des modifications envisagées.

 

Nombreux sont en effet les domaines caractérisés par la coexistence d'un régime de droit commun et d'un régime propre à une portion du territoire (par exemple départements et collectivités d'outre-mer ou départements d'Alsace Moselle), sans que l'existence du second apparaisse toujours à la lecture du premier. De nombreux codes comprennent des divisions consacrées au droit applicable outre-mer, qui dérogent en tout ou partie au droit métropolitain ou l'adaptent et auxquelles il convient de se référer pour avoir une vue d'ensemble de la réglementation.

 

Si le principe de spécialité législative fait obstacle, s'agissant des collectivités d'outre-mer, à ce que la modification du régime de droit commun emporte en soi des conséquences sur le droit applicable dans ces collectivités, cette question peut se poser à l'égard des dispositions applicables dans les départements d'outre-mer ou d'Alsace Moselle, qui ne sont pas régis par ce principe (pour une hypothèse concernant l'application du code de l'éducation en Alsace Moselle, voir CE 6 juin 2001 Archevêque de Strasbourg).

 

Dans le même ordre d'idées, on doit prendre garde à ce qu'une disposition ne faisant référence qu'aux seules « régions » sans mentionner explicitement « la collectivité territoriale de Corse » est susceptible d'être interprétée comme ne pouvant être appliquée à celle-ci. Il convient donc de faire figurer systématiquement cette collectivité territoriale si le texte lui est applicable après la référence aux régions.

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   1.3 hiérarchie des normes

Fiche 1.3.1 La hiérarchie des normes (Considérations générales)

 

(Conception des textes > hiérarchie des normes > La hiérarchie des normes (Considérations générales))

  

Version du 6  juin  2005

 

 

En vertu du principe de légalité, chaque norme juridique doit se conformer à l'ensemble des règles en vigueur ayant une force supérieure dans la hiérarchie des normes, ou du moins être compatible avec ces normes. La méconnaissance de ce principe est non seulement source de désordres juridiques, mais elle constitue également une faute de l'auteur du texte illégal, susceptible d'engager la responsabilité de la collectivité publique en cause devant les juridictions nationales, communautaires ou internationales. Il est, dès lors, impératif de veiller scrupuleusement à ce que les nouvelles dispositions édictées se trouvent en harmonie avec la hiérarchie des textes déjà en vigueur ou susceptibles de l'être à la date à laquelle ces dispositions prendront effet (lois ou règlements internes ou communautaires en cours d'élaboration, conventions internationales en voie de ratification...).

 

I. Les normes constitutionnelles

 

Elles sont au sommet de la hiérarchie de notre droit. Elles comprennent l'ensemble du « bloc de constitutionnalité » composé des règles suivantes :

 

- le préambule et les articles de la Constitution du 4 octobre 1958 ;

- le préambule de la Constitution de 1946 ;

- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;

- la charte de l'environnement

- les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ;

- les principes et objectifs de valeur constitutionnelle.

 

Dans l'ordre interne, les normes constitutionnelles prévalent sur toutes les autres, y compris les engagements internationaux (CE Ass. 30 octobre 1998, Sarran, Levacher et autres).

 

Prévues par la Constitution en vue de préciser les modalités d'application de certaines de ses dispositions, les lois organiques ne font pas pour autant partie du « bloc de constitutionnalité ». Cependant, une loi ordinaire ne peut empiéter sur le domaine de la loi organique (CC, n° 84-177 DC du 30 août 1984), ni méconnaître les dispositions d'une telle loi (n° 60-8 DC du 11 août 1960).

 

II. Les normes internationales

 

Issues des engagements internationaux de la France et régulièrement introduites dans notre droit, elles s'imposent à toutes les normes de droit interne exceptées celles qui ont valeur constitutionnelle. Cette primauté englobe le droit dérivé, créé par les organisations internationales instituées par les traités. Le droit dérivé des institutions communautaires (règlements, directives, dÃ