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La Constitution, dans sa
rédaction résultant de la loi constitutionnelle du 28 mars
2003, distingue :
- les
départements et régions d'outre-mer, régis par son article
73 (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion) ;
- les
collectivités d'outre-mer régies par son article 74
(Mayotte, Polynésie française, Saint-Pierre et Miquelon,
îles Wallis et Futuna auxquelles il faut ajouter Saint-Barthélémy
et Saint-Martin créés par la loi organique n°2007-223 du 21
février 2007) ;
- les
Terres australes et antarctiques françaises, qui depuis la
loi n° 2007-224 du 21 février 2007, incluent les « îles
éparses », soumises à un régime législatif particulier ;
-
la
Nouvelle-Calédonie, qui relève du titre XIII de la
Constitution (articles 76 et 77).
L'île de Clipperton, qui ne
relève d'aucune de ces catégories constitutionnelles,
appartient également à l'outre-mer.
Cette fiche ne rappelle que
les principales règles relatives à l'applicabilité des
textes législatifs et réglementaires outre-mer, la
consultation des institutions locales et la répartition des
compétences entre l'Etat et les collectivités d'outre-mer,
chacun de ces points étant repris de manière détaillée, pour
chaque collectivité, catégorie de collectivités ou
territoire, dans la fiche particulière qui y est consacrée.
Départements et
régions d'outre-mer
Le régime législatif et
réglementaire applicable dans les départements et régions
d'outre-mer est, en principe, celui de « l'identité
législative », : les lois et règlements y sont applicables
de plein droit.
Ils peuvent cependant faire
l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et
contraintes particulières de ces collectivités. Ces
adaptations peuvent être le fait de l'Etat, qui doit alors
consulter au préalable ces collectivités. Elles peuvent
également être le fait de ces collectivités lorsqu'elles y
ont été préalablement habilitées.
Les départements et régions
d'outre-mer, à l'exception de la Réunion, peuvent en outre,
pour tenir compte de leur spécificité, être habilités par la
loi à fixer eux-mêmes les règles applicables sur leur
territoire dans un nombre limité de matières pouvant relever
du domaine de la loi.,
Collectivités
régies par l'article 74 de la Constitution (Mayotte,
Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin,
Saint-Pierre et Miquelon, îles Wallis et Futuna) et
Nouvelle-Calédonie
■ Applicabilité des textes législatifs et
réglementaires
L'article 74 de la
Constitution prévoit que le statut des collectivités qu'il
régit détermine « les conditions dans lesquelles les lois
et règlements y sont applicables ». Ces collectivités sont
en principe soumises au principe dit de « spécialité
législative », en vertu duquel les lois et règlements n'y
sont applicables que sur mention expresse de leur part (« La
présente loi est applicable à Mayotte… ») ou s'ils y ont été
rendus applicables par un texte spécial (« La loi n°… du…
relative à… est applicable à Mayotte…. »).
Les statuts de Mayotte (à
compter du 1er janvier 2008), Saint-Barthélemy, Saint-Martin
et Saint-Pierre et Miquelon, prévoient toutefois que la
plupart des lois et règlements y sont applicables de plein
droit. Il n'y a alors pas lieu, pour les textes concernés,
de prévoir une mention particulière d'applicabilité.
L'article 77 de la
Constitution ne comporte pas pour la Nouvelle-Calédonie de
dispositions identiques à celles de l'article 74. Il résulte
toutefois de l'esprit même de l'Accord de Nouméa du 5 mai
1998, qui a valeur constitutionnelle, que la
Nouvelle-Calédonie demeure régie par le principe de
spécialité législative. Ce principe est dorénavant
expressément affirmé par la loi organique n° 99-209 du 19
mars 1999 telle que modifiée par la loi organique n°
2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires
et institutionnelles outre-mer.
Ne
requièrent pas toutefois de mention expresse d'applicabilité
:
a) Les
dispositions législatives et réglementaires qui, en raison
de leur objet, sont nécessairement destinées à régir
l'ensemble du territoire de la République. Elles sont en
tout état de cause applicables de plein droit dans ces
collectivités (décisions n° 2004-490 DC du 12 février 2004
et n° 2007-547 DC du 15 février 2007).
Les
contours de cette catégorie de normes, dite des « lois de
souveraineté », sont définis par la jurisprudence. Il s'agit
à titre principal :
- des
lois constitutionnelles ;
- des
lois organiques, du moins en tant qu'elles portent sur des
matières non spécifiques à une collectivité ou une catégorie
de collectivités (décision n° 2003-478 DC et 2003-482 DC du
1er juillet 2003) ;
- des
règles relatives aux grandes juridictions nationales (CE, 4
février 1944, Vernon p. 46 ; CE 10 janvier 1994, Territoire
de la Polynésie française) ;
- des
textes relatifs à la nationalité ;
- des
textes portant statut des fonctionnaires de l'Etat et des
militaires (CE, 15 juillet 1936, Vinson ; CE 30 novembre
1938, Ranauva ; CE, 29 avril 1987 Douheret ; CE 17 avril
1991 Ministre des départements et territoires d'outre-mer,
).
Il
convient de signaler qu'un texte instituant une autorité
administrative indépendante ou fixant les modalités de mise
en œuvre de ses compétences ne constitue pas une loi de
souveraineté.
b) Les
lois et décrets approuvant ou ratifiant des traités et
accords internationaux, quant bien même ceux-ci trouvent à
s'appliquer dans ces collectivités ;
c) Les
lois ratifiant des ordonnances (CE, 17 mai 2002, M. Hoffer) ;
d) Les
textes fixant des règles destinées à ne s'appliquer que dans
une ou plusieurs de ces collectivités. L'applicabilité
résulte alors du texte même.
Deux
précisions doivent être apportées quant au principe de
spécialité :
- il ne
suffit pas qu'un nouveau texte vienne modifier un texte
applicable dans une collectivité soumise au principe de
spécialité pour y être, de ce seul fait, lui-même applicable
(CE, 9 février 1990, Elections municipales de Lifou ). Le
texte modificateur doit donc lui-même faire l'objet d'une
mention d'applicabilité pour y être applicable. Il en va de
même lorsqu'il s'agit d'un texte d'abrogation (voir fiche
1.4.2 Codification) ;
- la
circonstance qu'une loi ait été rendue expressément
applicable dans ces collectivités ne dispense pas le pouvoir
réglementaire de prévoir une mention expresse pour y rendre
applicables les décrets pris pour l'application de la loi.
■ Modalités d'entrée en vigueur des
textes
L'entrée
en vigueur dans ces collectivités des textes qui y sont
rendus applicables ou qui y sont applicables de plein droit
est définie, pour chacune de ces collectivités, par son
statut.
Les
règles qu'ils édictent quant à l'entrée en vigueur de ces
textes et les conditions et effets de la publication d'actes
sous forme électronique au Journal officiel de la République
française sont toutefois identiques à celles applicables en
métropole à une différence près s'agissant de la Polynésie
française, les îles Wallis et Futuna et la
Nouvelle-Calédonie : les lois et, lorsqu'ils sont publiés au
Journal officiel de la République française, les actes
administratifs, s'ils ne fixent pas eux-mêmes leur date
d'entrée en vigueur ou ne font pas l'objet, en cas
d'urgence, d'un acte prescrivant leur entrée en vigueur dès
leur publication, entrent en vigueur dans ces collectivités
non le lendemain de leur publication au Journal officiel
mais seulement le dixième jour suivant celle-ci. Ce délai de
dix jours ne s'applique toutefois pas aux textes qui, en
raison de leur objet, sont nécessairement destinés à régir
l'ensemble du territoire de la République et qui, sauf
mention contraire, entrent en vigueur le lendemain de leur
publication (décision n° 2007-547 DC du 15 février 2007).
■ Consultation des assemblées
territoriales et des autorités exécutives locales
1°) Etendue de l'obligation de
consultation
L'article 74 de la Constitution, dans la rédaction qui lui a
été donnée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003,
prévoit que doivent être soumis pour avis aux collectivités
qu'il régit, outre les dispositions statutaires les
concernant :
- les
projets de loi, les propositions de loi, les projets
d'ordonnance ou de décret qui comportent des dispositions
particulières à ces collectivités ;
- la
ratification ou l'approbation des engagements internationaux
conclus dans les matières relevant de la compétence de ces
collectivités.
Les
modalités de cette consultation sont fixées par la loi
organique portant statut de chacune des collectivités.
Elles
doivent également être consultées sur les projets
d'ordonnance pris en application de l'article 74-1 de la
Constitution, quant bien même ces projets se contenteraient
d'y étendre sans adaptation le droit métropolitain.
La
Nouvelle-Calédonie doit être consultée, sur les dispositions
statutaires la concernant ainsi que dans les cas prévus par
la loi organique du 19 mars 1999 la régissant. La
Nouvelle-Calédonie doit également, tout comme les
collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution,
être consultée sur les projets d'ordonnance pris en
application de l'article 74-1 de la Constitution la
concernant.
Les
dispositions statutaires, qui relèvent de la compétence du
législateur organique, ne font pas obstacle à ce qu'une loi
ordinaire confère aux institutions de ces collectivités des
compétences consultatives supplémentaires aux fins de les
associer à la mise en œuvre de compétences relevant de
l'Etat.
De
manière générale, aucune consultation n'est requise pour les
textes qui :
- se
bornent à faire mention de leur applicabilité dans ces
collectivités ;
- se
limitent à étendre dans l'une ou l'autre de ces
collectivités des dispositions codifiées sans introduire
aucune disposition spécifique (à l'exception des
ordonnances prises en application de l'article 74-1) ;
-
procèdent à la codification à droit constant de dispositions
antérieurement étendues, le cas échéant, avec des
adaptations (CE, 24 octobre 2001, Gouvernement de la
Polynésie française).
Il n'y a
pas non plus lieu de consulter ces collectivités sur les
lois de souveraineté (décisions n°2003-478 DC et n°2003-482
DC du 30 juillet 2003 ) et sur les projets de loi qui
ratifient, sans les modifier, des ordonnances introduisant,
modifiant ou supprimant des dispositions spécifiques à ces
collectivités.
2°)
Délai et moment de la consultation
Le délai
accordé à la collectivité pour rendre son avis est, en
général, d'un mois, et de 15 jours en cas d'urgence. Il
existe toutefois dans certains cas des délais particuliers.
L'assemblée territoriale de Wallis et Futuna dispose pour sa
part pour rendre son avis d'un « délai raisonnable », que
les formations administratives du Conseil d'Etat estiment en
général à un mois.
En toute hypothèse, le défaut d'avis
au terme du délai prévu ou le refus d'émettre un avis ne
bloquent pas la procédure et le Gouvernement peut poursuivre
celle-ci. Il doit toutefois établir que l'assemblée locale a
bien été saisie et mise en mesure de se prononcer.
Il
convient que les assemblées ou les exécutifs locaux
disposent d'un délai minimum pour instruire une demande
d'avis. Leur consultation doit dès lors intervenir
suffisamment tôt pour que le recours à la procédure
d'urgence demeure exceptionnel.
Le
Conseil d'Etat devant être consulté en dernier lieu, il
convient, même lorsque le statut de la collectivité en cause
ne le prévoit pas expressément, que la saisine des
institutions locales sur les projets de loi ou d'acte
réglementaire, lorsque leur consultation est obligatoire,
soit intervenue à une date telle que leur avis puisse être
rendu ou que le délai qui leur est accordé pour ce faire
soit expiré, avant l'examen du texte par la Haute assemblée
lorsque celui-ci est requis (décision n° 2004-490 DC du 12
février 2004).
Il
convient de signaler que les dispositions introduites au
Parlement par voie d'amendement qui auraient pour effet
d'introduire dans un texte n'ayant pas préalablement été
soumis à l'avis de ces collectivités des dispositions
impliquant leur consultation en vertu de dispositions
statutaires ou constitutionnelles doivent leur être soumis
pour avis (décision n° 93-321 DC du 20 juillet 1993). Cette
consultation n'est par suite pas requise si les dispositions
en cause se contentent de rendre applicable dans ces
collectivités un projet ou une proposition de loi sans
introduire, modifier ou supprimer de dispositions
législatives particulières à celles-ci (décisions n° 94-342
DC du 20 juillet 1993 et n° 98-400 DC du 20 mai 1998).
3°)
Sanction du défaut de consultation
Le
Conseil d'Etat, lorsqu'il examine un projet de décret ou de
loi, sanctionne la méconnaissance de l'obligation de
consultation en disjoignant les dispositions concernées.
La
méconnaissance de cette obligation de consultation est de
nature à entraîner l'annulation des dispositions
réglementaires en cause. Elle entache d'inconstitutionnalité
les dispositions législatives concernées lorsque la
consultation est imposée par des dispositions
constitutionnelles ou, dès lors qu'elles ont valeur de loi
organique, statutaires (décisions n° 80-122 DC du 22 juillet
1980, n° 81-129 DC du 30 octobre 1981, n° 93-321 du 20
juillet 1993).
4°)
Portée de l'avis
De
manière générale, le Gouvernement n'est pas tenu de suivre
les avis rendus par les assemblées ou les autorités
exécutives des collectivités.
Partage de la compétence entre l'Etat et
les collectivités
Les
compétences des collectivités régies par l'article 74 de la
Constitution sont fixées par leur statut. Celui-ci étant
déterminé par la loi organique, l'Etat ne peut intervenir
dans une matière relevant statutairement de la compétence de
l'une de ces collectivités que par une loi organique.
Les
compétences de la Nouvelle-Calédonie résultent également
d'une loi organique. L'article 77 de la Constitution
prévoyant que les compétences transférées par l'Etat à la
Nouvelle-Calédonie le seront à titre définitif, l'Etat ne
peut toutefois plus, même par le biais d'une loi organique,
intervenir dans ces matières.
Il y a
lieu de souligner que les modalités de combinaison du droit
émanant de ces collectivités avec celui émanant de l'Etat
participent directement à la définition des compétences
respectives de l'Etat et de ces collectivités et ne peuvent
en conséquence être déterminées que par la loi organique
(CE, 4 novembre 2005, président de la Polynésie française).
La
répartition des compétences entre l'Etat et ces différentes
collectivités, telle qu'elle résulte des statuts les
régissant, est exposée pour chacune d'elle dans la fiche
particulière qui lui est consacrée.
Il
convient cependant de signaler qu'en vertu des articles 74
et 77 de la Constitution, seul le législateur organique peut
déterminer le statut de ces collectivités. Outre la
répartition des compétences entre l'Etat et les différentes
collectivités, relèvent de la loi organique :
- pour
les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution :
les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont
applicables ; les règles d'organisation et de fonctionnement
des institutions de ces collectivités et le régime électoral
de leurs assemblées délibérantes ; les conditions dans
lesquelles leurs institutions sont consultées sur les
projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance
ou de décret comportant des dispositions particulières à ces
collectivités, ainsi que sur la ratification ou
l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les
matières relevant de leurs compétences.
La loi
organique peut également déterminer, pour celles de ces
collectivités qui sont dotées de l'autonomie, les conditions
dans lesquelles le Conseil d'Etat exerce un contrôle
juridictionnel spécifique sur certaines catégories d'actes
de l'assemblée délibérante intervenant au titre des
compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi ;
l'assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée
postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la
collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi
notamment par les autorités de la collectivité, a constaté
que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de
cette collectivité ; des mesures justifiées par les
nécessités locales peuvent être prises par la collectivité
en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi,
de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité
professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ; la
collectivité peut participer, sous le contrôle de l'Etat, à
l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect
des garanties accordées sur l'ensemble du territoire
national pour l'exercice des libertés publiques.
- Pour
la Nouvelle-Calédonie, relèvent de la loi organique en
vertu de l'article 77 de la Constitution, les règles
d'organisation et de fonctionnement et notamment les
conditions dans lesquelles certaines catégories d'actes de
l'assemblée délibérante pourront être soumises avant
publication au contrôle du Conseil constitutionnel ; les
règles relatives à la citoyenneté, au régime électoral, à
l'emploi et au statut civil coutumier ; les conditions et
délais dans lesquelles les populations intéressées de la
Nouvelle-Calédonie seront amenées à se prononcer sur
l'accession à la pleine souveraineté. Doivent être regardées
comme relevant également du législateur organique les règles
relatives au régime législatif et réglementaire applicable à
la Nouvelle-Calédonie et aux conditions dans lesquelles y
entrent en vigueur les lois et règlements.
Terres australes
et antarctiques françaises.
Le
régime législatif et l'organisation administrative des
Terres australes et antarctiques françaises relèvent en
vertu du dernier alinéa de l'article 72-3 de la Constitution
de la compétence du législateur ordinaire.
Les
Terres australes et antarctiques françaises sont, en vertu
de la loi du n° 55-1052 du 6 août 1955 les régissant,
soumises au principe de spécialité législative, mais selon
cette loi, dans la rédaction que lui a donnée la loi du 21
février 2007, prévoit que les lois et règlements y sont
applicables de plein droit dans un nombre important de
matières (cf. fiche 3.6.9.).
L'entrée
en vigueur des textes législatifs et administratifs dans les
Terres australes et antarctiques françaises ainsi que les
conditions et effets de la publication d'actes sous forme
électronique au Journal officiel de la République française
sont régis par des dispositions identiques à celles
applicables en métropole à une différence près : les lois
et, lorsqu'ils sont publiés au Journal officiel de la
République française, les actes administratifs, s'ils ne
fixent pas eux-mêmes leur date d'entrée en vigueur ou ne
font pas l'objet, en cas d'urgence, d'un acte prescrivant
leur entrée en vigueur dès leur publication, entrent en
vigueur non le lendemain de leur publication au Journal
officiel mais seulement le dixième jour suivant celle-ci.
Ce délai de dix jours ne s'applique toutefois pas aux textes
qui, en raison de leur objet, sont nécessairement destinés à
régir l'ensemble du territoire de la République et qui, sauf
mention contraire, entrent en vigueur le lendemain de leur
publication (décision n° 2007-547 DC du 15 février 2007).
Les
Terres australes et antarctiques françaises ne disposent à
l'heure actuelle d'aucune compétence propre. Il n'existe par
ailleurs aucune obligation à caractère général de les
consulter.
L'île de
Clipperton
L'île de Clipperton, qui ne
constitue pas une collectivité, est soumise au même régime
législatif et réglementaire que le territoire métropolitain.
Voir le tableau
récapitulatif des consultations des collectivités régies
par l'article 74 de la Constitution (Mayotte, la Polynésie
française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre et
Miquelon et Wallis et Futuna) et de la Nouvelle-Calédonie
pour les projets et propositions de loi, d'ordonnance et de
décret
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