Régime
législatif et réglementaire
Le
régime législatif et réglementaire applicable à Mayotte est
déterminé par le
statut
de cette collectivité qui, depuis la loi organique n°
2007-223 du 21 janvier 2007 portant dispositions statutaires
et institutionnelles relatives à l'outre-mer, complétée par
la loi n° 2007-224 du même jour, est prévu par le livre 1er
de la sixième partie du code général des collectivités
territoriales (articles LO. 6111-1 et suivants).
1.1
Jusqu'au 1er
janvier 2008, ce régime demeure déterminé par l'article
3 de la
loi n°
2001-616
du
11 juillet 2001 relative à Mayotte,aux
termes duquel :
« I. -
Outre les lois, ordonnances et décrets qui, en raison de
leur objet, sont nécessairement destinés à régir l'ensemble
du territoire national, sont applicables de plein droit à
Mayotte les
lois, ordonnances et décrets portant sur les matières
suivantes :
1° Nationalité ;
2° Etat et capacité des personnes ;
3° Régimes matrimoniaux, successions et libéralités ;
4° Droit pénal ;
5° Procédure pénale ;
6° Procédure administrative contentieuse et non contentieuse ;
7° Droit électoral ;
8° Postes et télécommunications.
II. -
Les dispositions législatives postérieures à la présente loi
qui modifient le code de
commerce sont applicables de plein droit à Mayotte, à
l'exception de celles modifiant le chapitre II du titre V du
livre II, le chapitre Ier du titre II du livre III, le
chapitre II du titre II du livre V et le livre VII de ce
code.
III. - A compter du renouvellement du conseil général de 2007, sont
également applicables de plein droit à Mayotte les lois,
ordonnances et décrets portant sur les matières suivantes :
1° Organisation et administration des conseils généraux ;
2° Règles relatives aux juridictions financières.
IV. - Les autres lois, ordonnances et décrets ne sont applicables à
Mayotte que sur mention expresse. »
Les
articles L. 1711-2 et L. 3511-2 du code général des
collectivités territoriales, issus des articles 5 et 23 de
la loi du 11 juillet 2001, disposent par ailleurs que les
dispositions législatives postérieures à cette loi qui
modifient les articles des livres Ier à VI de la première
partie ou des livres 1er à IV de la troisième
partie de ce code eux-mêmes déclarées applicables à Mayotte
en vertu du livre VII de la première partie ou du livre V de
la troisième partie de ce code sont applicables de plein
droit à Mayotte. Certains de ces articles ne sont toutefois,
en vertu du 1° de l'article L. 1791-2 et du 1° de l'article
L. 3571-3 du même code, applicables qu'à compter du
prochain renouvellement du conseil général de Mayotte (mars
2008). L'article L. 5831-2 prévoit de même l'application de
plein droit à Mayotte à compter du prochain renouvellement
du conseil général des modifications affectant les articles
de la cinquième partie de ce code rendus applicables à
Mayotte par le titre III de cette partie.
Sont
également applicables de plein droit, en vertu du III de
l'article LO. 6113-2 du code général des collectivités
territoriales issu de la loi organique du 21 février 2007,
qui trouve à s'appliquer dès l'entrée en vigueur de
celle-ci, les dispositions réglementaires qui définissent
les actes individuels ne devant pas faire l'objet d'une
publication sous forme électronique et celles qui
définissent les catégories d'actes administratifs dont la
publication au Journal officiel sous forme électronique
suffit à assurer l'entrée en vigueur.
Ces dispositions appellent les
remarques suivantes :
a) Les
dispositions pouvant être regardées comme relevant de l'une
des matières énumérées par l'article 74 de la Constitution
(conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont
applicables ; compétences de la collectivité ; règles
d'organisation et de fonctionnement de la collectivité et
régime électoral de son assemblée ; conditions dans
lesquelles ses institutions sont consultées sur certains
textes) relèvent de compétence du législateur organique. La
loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 comporte au
demeurant des dispositions s'y rapportant. Par conséquent :
- le 1°
du III de l'article 3 de la loi du 11 juillet 2001, et le 2°
du III du même article en tant qu'il concerne les règles
relatives au contrôle de la collectivité de Mayotte par les
juridictions financières doivent être regardés comme ayant
été abrogés par l'entrée en vigueur de la loi
constitutionnelle du 28 mars 2003.
- il en
va de même des articles L. 1711-2, L. 3511-2 et L. 5831-1 du
code général des collectivité territoriales en tant qu'ils
rendent applicables de plein droit à la collectivité
territoriale de Mayotte les modifications d'articles du code
général des collectivités territoriales lorsque ceux-ci
relèvent dorénavant de la compétence du seul législateur
organique en vertu de l'article 74 de la Constitution.
Ces
mêmes modifications continuent toutefois à être applicables
à Mayotte de plein droit en tant qu'elles ne concernent pas
la collectivité départementale, mais par exemple les
communes.
b) Ce
raisonnement trouve plus largement à s'appliquer à
l'ensemble des dispositions d'autres codes que rendent
applicables de plein droit à Mayotte des dispositions
permanentes de ces codes lorsqu'elles relèvent de la liste
des matières énumérées à l'article 74 de la Constitution.
Les
dispositions intervenant dans les matières relevant de la
compétence de la collectivité départementale de Mayotte
telles que définies par la loi organique n° 2007-223 du 21
février 2007 (cf. ci-après) ne peuvent, pour les mêmes
raisons, trouver à s'appliquer à Mayotte.
c) Ces
dispositions ne préjugent pas de l'application des lois de
souveraineté ;
d) Les
dispositions de procédure pénale ou de droit pénal ne
s'appliquent pas à Mayotte nonobstant le I de l'article 3 de
la loi du 11 juillet 2001 lorsqu'elles créent des
infractions à des textes qui n'y sont pas applicables ou
confèrent des pouvoirs à des autorités instituées par un
texte qui n'y a pas été rendu applicable.
Il
convient de souligner également que l'énumération dans une
loi de dispositions applicables à Mayotte ne fait pas
obstacle à l'application de plein droit de toute disposition
de la même loi entrant dans le champ du I de l'article 3 de
la loi du 11 juillet 2001
1.2
A compter du 1er janvier 2008, le régime
législatif et réglementaire de Mayotte est régi par les
dispositions de l'article LO. 6113-1 du code général des
collectivités territoriales, en vertu duquel les
dispositions législatives et réglementaires sont applicables
de plein droit à Mayotte, à l'exception de celles qui
interviennent dans les matières qui, en application de
l'article 74 de la Constitution, relèvent de la loi
organique, ou dans l'une des matières suivantes :
1°
Impôts, droits et taxes (jusqu'à l'entrée en vigueur à
Mayotte du code général des impôts et des autres
dispositions de nature fiscale en vigueur dans les
départements, qui devra intervenir au plus tard le 31
décembre 2013, en application du III de l'article LO.
6161-22) ;
2°
Propriété immobilière et droits réels immobiliers ; cadastre
; expropriation ; domanialité publique ; urbanisme ;
construction ; habitation et logement ; aménagement rural ;
3°
Protection et action sociales ;
4° Droit
syndical ; droit du travail, de l'emploi et de la formation
professionnelle ;
5°
Entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ;
6°
Finances communales (jusqu'à l'entrée en vigueur à Mayotte
du code général des impôts et des autres dispositions de
nature fiscale en vigueur dans les départements, qui devra
intervenir au plus tard le 31 décembre 2013 en application
du III de l'article LO. 6161-23) ;
Les
dispositions législatives et réglementaires intervenant dans
les matières mentionnées aux 1° à 6° ne sont applicables à
Mayotte que sur mention expresse.
L'applicabilité de plein droit des lois et règlements ne
fait pas obstacle à leur adaptation à l'organisation
particulière de Mayotte.
Ce même article prévoit qu'à compter du 1er
janvier 2008, les dispositions législatives et
réglementaires intervenues dans les matières dorénavant
soumises au régime de l'application de plein droit des lois
et règlements sont applicables à Mayotte, sous réserve
qu'elles n'en disposent pas autrement.
Enfin le
III de l'article LO. 6113-2 du même code, cité plus haut
(application de plein droit des dispositions réglementaires
qui définissent les actes individuels ne devant pas faire
l'objet d'une publication sous forme électronique et de
celles qui définissent les catégories d'actes administratifs
dont la publication au Journal officiel sous forme
électronique suffit à assurer l'entrée en vigueur)
continuera à produire ses effets au-delà du 1er
janvier 2008.
Modalités
d'entrée en vigueur des textes
Les
dispositions de l'article LO. 6113-2 du code général des
collectivités territoriales relatives à l'entrée en vigueur
des textes législatifs et administratifs à Mayotte ainsi
qu'aux conditions et effets à Mayotte de la publication
d'actes sous forme électronique au Journal officiel de la
République française sont identiques à celles applicables
en métropole.
Consultations
Depuis
le 1er mai 2007, le conseil général de Mayotte
est, en vertu de l'article LO. 6113-3 du code général des
collectivités territoriales, consulté :
1° Sur
les projets et propositions de loi et les projets
d'ordonnance ou de décret qui introduisent, modifient ou
suppriment des dispositions particulières à Mayotte ;
2° Sur
les projets d'ordonnance pris sur le fondement de l'article
74-1 de la Constitution lorsqu'ils sont relatifs à Mayotte ;
3° Sur
les projets de loi autorisant la ratification ou
l'approbation des engagements internationaux de la France
qui interviennent dans les domaines de compétence de la
collectivité ;
4° Sur
les traités ou accords, préalablement à leur ratification ou
à leur approbation, qui ne sont pas au nombre de ceux
mentionnés au premier alinéa de l'article 53 de la
Constitution et qui interviennent dans les domaines de
compétence de la collectivité.
Il est
prévu que lorsque le conseil général a été saisi selon la
procédure d'urgence, la commission permanente peut, s'il y a
été habilité par ce dernier, émettre l'avis.
La
consultation doit intervenir, au plus tard, avant l'adoption
du projet de loi ou de la proposition de loi en première
lecture par la première assemblée saisie. Toutefois, l'avis
portant sur un projet de loi qui, dès l'origine, comporte
des dispositions relatives à l'organisation particulière de
Mayotte doit avoir été rendu de façon implicite ou expresse
avant que le Conseil d'Etat ne rende son avis sur ce
projet.
Le
conseil général doit également, en application de l'article
LO. 6161-11 du code général des collectivités territoriales,
être consulté par le ministre chargé de l'outre-mer sur les
propositions d'actes de l'Union européenne et de la
Communauté européenne applicables à Mayotte.
Le
conseil général dispose d'un délai d'un mois pour rendre son
avis. Ce délai est réduit,sauf lorsqu'il s'agit d'un texte
organique relatif au statut de la collectivité, à quinze
jours en cas d'urgence, à la demande du représentant de
l'Etat. Le délai expiré, l'avis est réputé avoir été donné.
Il est à
noter qu'en vertu de l'article LO. 6113-3, les délibérations
par lesquelles le conseil général adresse au ministre de
l'outre-mer des propositions de modification des
dispositions législatives et réglementaires applicables à
Mayotte ont valeur d'avis lorsque le Parlement ou le
Gouvernement décident de suivre, en tout ou partie, ces
propositions.
L'Etat a
par ailleurs la faculté de consulter le conseil économique
et social et le conseil de la culture, de l'éducation et de
l'environnement de Mayotte dans les domaines relevant de
leur compétence (articles LO. 6133-3 et LO. 6134-4 du code
général des collectivités territoriales).
Compétences de
la collectivité de Mayotte
4.1 En vertu des
articles LO. 6114-1 et LO. 6161-9 du code général des
collectivités territoriales, la collectivité départementale
de Mayotte exerce les compétences dévolues par les lois et
règlements aux départements et aux régions, ainsi que celles
dévolues aux régions d'outre-mer par les dispositions du
chapitre III du titre III du livre IV de la quatrième partie
de ce code dans leur rédaction en vigueur à la date d'entrée
en vigueur de la loi n° 2007-223 du 21 février 2007, soit le
23 février 2007, à l'exception de celles relatives :
- à la construction et à l'entretien général et technique des
collèges et des lycées, à l'accueil, à la restauration, à
l'hébergement dans ces établissements, au recrutement et à
la gestion des personnels techniciens et ouvriers de service
exerçant leurs missions dans les collèges et lycées ;
- à la construction, à l'aménagement, à l'entretien et à la gestion
de la voirie classée en route nationale ;
- à la lutte contre les maladies vectorielles.
4.2 Elle dispose également, en vertu de l'article LO. 6114-2 du
même code, d'une compétente en matière fiscale et douanière
dans les conditions définies aux articles LO. 6161-22 et LO.
6161-24.
En
matière fiscale,
le conseil général, par délibération prise sur proposition
du représentant de l'Etat, peut, jusqu'à l'entrée en vigueur
à Mayotte du code général des impôts et des autres
dispositions de nature fiscale en vigueur dans les
départements, qui devra intervenir au plus tard le 31
décembre 2013, aménager l'assiette et modifier les taux et
les conditions de recouvrement des impôts et contributions
existant à la date de la promulgation de la loi organique n°
2007-223 du 21 février 2007 et perçus au profit de la
collectivité. Ces délibérations sont alors soumises à
l'approbation du ministre chargé de l'outre-mer. Elles sont
tenues pour approuvées à l'expiration d'un délai de trois
mois suivant la date de leur réception au ministère chargé
de l'outre mer. Les impôts, droits et taxes nouveaux votés
par le conseil général sont ensuite rendus applicables à
Mayotte par la loi de finances de l'année considérée.
L'Etat
peut toutefois continuer à instituer des taxes destinées à
être perçues à l'occasion de l'exécution des missions
d'intérêt général qui lui incombent dans le cadre de ses
compétences (article LO. 6161-23).
En
matière douanière,
le conseil général, par délibération prise sur proposition
du représentant de l'Etat, peut, jusqu'à l'entrée en vigueur
à Mayotte du code général des douanes qui devra intervenir
au plus tard le 31 décembre 2013, établir le tarif des
douanes et modifier les taux des droits de douane et des
autres impositions exigibles à l'importation et à
l'exportation. La délibération du conseil général est alors
soumise à l'approbation du ministre chargé de l'outre-mer.
Elle est tenue pour approuvée à l'expiration d'un délai de
trois mois suivant la date de sa réception au ministère
chargé de l'outre-mer. Sauf en ce qui concerne les titres II,
XI et XIII du code des douanes applicable à Mayotte, le
conseil général peut également modifier, selon la même
procédure, le régime des douanes en vigueur dans la
collectivité.
La
collectivité départementale de Mayotte dispose également, en
vertu de l'article LO. 6161-25, de compétences en matière
culturelle : elle définit les actions qu'elle entend mener
en matière culturelle, arrête les actions qu'elle entend
mener en matière de diffusion artistique et culturelle, de
sensibilisation et d'enseignement artistiques, et peut
conclure avec les sociétés publiques du secteur audiovisuel
des conventions en vue de promouvoir la réalisation de
programmes de télévision et de radiodiffusion ayant pour
objet l'apprentissage de la langue française ou le
développement des langues et de la culture mahoraises et
destinés à être diffusés à Mayotte.
Elle détermine également les activités éducatives
complémentaires qu'elle organise et peut proposer un plan
de renforcement de l'apprentissage du français et de
développement de l'enseignement des langues et de la culture
mahoraises dont les modalités d'application font l'objet
d'une convention conclue entre la collectivité
départementale et l'Etat (article LO. 6161-26).
Elle est
chargée de l'organisation et du fonctionnement du
service d'incendie et de secours (article LO. 6161-27).
Enfin,
elle élabore le plan d'aménagement et de développement
durable de Mayotte, qui fixe les objectifs du
développement économique, social, culturel et touristique de
Mayotte, ainsi que ceux de la préservation de son
environnement (article LO. 6161-42).
4.3 Par
ailleurs, il résulte de l'article LO. 6114-3 du même code
que la collectivité départementale de Mayotte peut adapter
les lois et règlements en vigueur aux caractéristiques et
contraintes particulières de la collectivité dans les
conditions prévues par les articles LO. 6161-2 et
suivants.
Une
demande d'habilitation tendant à adapter une disposition
législative ou réglementaire doit être adoptée par
délibération motivée du conseil général. Elle ne peut porter
sur l'une des matières mentionnées au quatrième alinéa de
l'article 74 de la Constitution (nationalité ; droits
civiques ; garanties des libertés publiques ; état et
capacité des personnes ; organisation de la justice ; droit
pénal ; procédure pénale ; politique étrangère ; défense ;
sécurité et ordre publics ; monnaie ; crédit et changes ;
droit électoral). Elle devient caduque le dernier jour du
mois qui précède celui du renouvellement du conseil, le jour
de la dissolution ou de l'annulation de l'élection de
l'ensemble des membres du conseil qui l'a adoptée ou le jour
de la vacance de l'ensemble des sièges du conseil. Elle est
transmise au Premier ministre et au représentant de l'Etat
et publiée au Journal officiel de la République française.
L'habilitation est accordée par la loi pour une durée qui ne
peut excéder deux ans à compter de sa publication. Le
Conseil constitutionnel a précisé que l'économie générale
des dispositions constitutionnelles exclut que cette
habilitation puisse être délivrée par des ordonnances prises
sur le fondement de l'article 38 de la Constitution
(décision n° 2007-547 DC du 15 février 2007).
Le conseil
général adopte par délibérations publiées au Journal
officiel de la République française les dispositions prises
en application de l'habilitation. Les dispositions de nature
législative d'une délibération prise sur le fondement de
l'habilitation législative ne peuvent être modifiées par une
loi que si celle-ci le prévoit expressément. De même, les
dispositions de nature réglementaire prises sur le fondement
d'une telle habilitation ne peuvent être modifiées par un
règlement que si ce dernier le prévoit expressément.
4.4 Le
conseil général peut adresser au ministre chargé de
l'outre-mer, par l'intermédiaire du représentant de l'Etat,
des propositions de modification des dispositions
législatives ou réglementaires en vigueur, applicables à
Mayotte, ainsi que toutes propositions législatives ou
réglementaires concernant le développement économique,
social et culturel de Mayotte. Il peut également adresser au
Premier ministre, par l'intermédiaire du représentant de
l'Etat, des propositions relatives au fonctionnement des
services publics de l'Etat à Mayotte (article LO. 6161-10).
Il est
par ailleurs spécifiquement prévu qu'à compter de la
première réunion qui suit son renouvellement en 2008, le
conseil général de Mayotte peut adopter une résolution
portant sur la modification du statut de Mayotte et son
accession au régime de département et région d'outre-mer
défini à l'article 73 de la Constitution (article LO.
6111-2).
4.5 Le
conseil général peut également adresser au Gouvernement des
propositions pour l'application des stipulations des traités
relatifs à l'Union européenne et à la Communauté européenne
applicables à Mayotte (article LO. 6162-2) ainsi que des
propositions en vue de la conclusion d'engagements
internationaux de la France concernant la coopération
régionale entre la République française, les Etats de
l'océan Indien, ou d'accords avec des organismes régionaux
de cette zone géographique, y compris des organismes
régionaux dépendant des institutions spécialisées des
Nations unies (article LO. 6161-12).
Les
dispositions statutaires relatives à Mayotte prévoient
également les conditions dans lesquelles :
- la
collectivité peut conclure des conventions avec des
autorités locales étrangères pour mener des actions de
coopération ou d'aide au développement (article LO.
6161-17), être membre associé des organismes régionaux ou
observateur auprès de ceux-ci ou saisir le Gouvernement de
toute proposition tendant à l'adhésion de la France à de
tels organismes (article LO. 6161-18)
- le
président de la collectivité est associé à la négociation ou
peut être autorisé à négocier des accords avec un ou
plusieurs de ces Etats, territoires ou organismes régionaux
(article LO. 6161-13 et LO. 6161-15), peut être chargé de
représenter les autorités de la République au sein
d'organismes régionaux (LO. 6161-13) peut se voir délivrer
pouvoir pour négocier et signer des accords (article L.
6161-14), peut demander à l'Etat de prendre l'initiative de
négociations avec l'Union européenne et la Communauté
européenne en vue d'obtenir des mesures spécifiques utiles
au développement de la collectivité (article LO. 6161-21),
participe au sein de la délégation française, aux
négociations avec l'Union européenne et la Communauté
européenne relatives aux relations de Mayotte avec ces
dernières (article LO. 6161-21).
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