En vertu de l'article 1-1 du décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration, les administrations civiles de l'État se composent, d'une part, d'administrations centrales et de services à compétence nationale, d'autre part, de services déconcentrés.

Ce même décret pose le principe selon lequel la déconcentration est la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre ces différents échelons (article 1er) et précise, en application de ce principe, que « sont confiées aux administrations centrales et aux services à compétence nationale les seules missions qui présentent un caractère national ou dont l'exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial ».

La compétence des services déconcentrés étant le droit commun, le décret du 1er juillet 1992 se borne à définir la compétence d'attribution des administrations centrales (article 3) et des services à compétence nationale (article 4). Conformément au principe général d'interprétation des textes, cette compétence d'attribution doit être entendue restrictivement.

Il est rappelé que l'organisation des services relevant du pouvoir réglementaire, la mention, dans une disposition législative, des fonctions administratives ou de services déterminés est formellement déconseillée.

L'organisation des administrations centrales

L'organisation des services d'administration centrale est régie par le décret n° 87-389 du 5 juin 1987 modifié, dont les dispositions sont commentées par la circulaire du 9 mai 1997 relative aux règles d'organisation des administrations centrales et des services à compétence nationale et de délégation de signature des ministres (JO du 10 mai 1997).

Niveau du texte

L'organisation de l'administration centrale de chaque ministère en directions générales et en directions est fixée par décret (article 2 du décret du 5 juin 1987). Depuis l’entrée en vigueur du décret n°2008-208 du 29 février 2008, la consultation du Conseil d’Etat n’est plus requise, y compris s’il s’agit de modifier un décret d’organisation antérieur pris « le Conseil d’Etat entendu ».

Les services y figurent également lorsque, comme c'est en principe le cas, ils sont directement rattachés au ministre ; les délégations générales sont assimilées aux directions générales ; les directions rattachées à une direction générale relèvent comme les directions autonomes du décret ; il en va de même des délégations ; les autres structures administratives directement rattachées aux ministres (inspections générales par exemple) relèvent également du décret.

Ce décret est contresigné par le ministre intéressé et par le ministre chargé de la réforme de l'État.

- Un arrêté du ministre intéressé fixe l'organisation des directions générales, directions et services des administrations centrales en sous-directions et l'organisation interne des sous-directions.

Règles de fond

Celles-ci sont rappelées par la circulaire du 9 mai 1997, à laquelle il convient naturellement de se reporter. Il paraît néanmoins utile de souligner certaines règles essentielles.

1°) Compétences des administrations centrales

Le décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration, modifié notamment par le décret n° 97-463 du 9 mai 1997, pose le principe selon lequel sont confiées aux administrations centrales (ainsi qu'aux services à compétence nationale) les seules missions présentant un caractère national ou dont l'exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial.

Dans ce cadre, les administrations centrales assurent un rôle de conception, d'animation, d'orientation, d'évaluation et de contrôle.

2°) Principes généraux

On respectera notamment les principes suivants :

- l'organigramme doit être considéré comme un moyen de conduire les politiques publiques dont le ministère a la charge et conçu dans la perspective des délégations de signature dont il est appelé à être le support ;

- l'organisation des administrations centrales doit tendre à répartir les attributions entre quelques grandes unités homogènes aux compétences bien définies ;

- la constitution de circuits d'information simples et cohérents doit être favorisée ; cela doit conduire à réduire le nombre des niveaux hiérarchiques et à éviter le morcellement des attributions entre des unités trop nombreuses et ne disposant pas d'une capacité d'expertise ou de gestion suffisante.

Règles de rédaction

-  Le principe est que chaque ministère doit être doté d'un texte général d'organisation, définissant les attributions des directions générales et des directions ainsi que des services rattachés directement au ministre. A défaut d'un texte général unique et à titre provisoire, il est procédé par des décrets propres aux entités créées ou aménagées.

- Le décret doit comporter le visa du décret n° 87‑389 du 15 juin 1987 modifié  relatif à l'organisation des services d'administration centrale, le visa du décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 modifié portant charte de la déconcentration ainsi que le visa de l'avis du comité technique paritaire consulté : il peut, en outre, comporter en tant que de besoin, le visa d'autres décrets dont il serait fait, en l'espèce, mention ou application.

Lorsque le décret d'organisation porte sur des directions ayant des services déconcentrés, il y a lieu de viser la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.

La pratique consistant à viser les décrets d'attribution des ministres ou les décrets de délégation des ministres délégués et des secrétaires d'État doit être proscrite.

- Le dispositif du décret d'organisation doit obéir aux règles suivantes :

* Cas général (un décret unique relatif à l'organisation d'ensemble d'une administration centrale)

Il est d'usage de mentionner les directions ayant une vocation horizontale avant celles ayant une vocation sectorielle. Au sein de ces deux sous-groupes, il convient de définir les missions des directions générales avant celles des autres directions ou délégations. Entre les directions, il est possible de retenir indifféremment l'ancienneté de leur création ou l'ordre alphabétique de leur dénomination.

On réserve habituellement le qualificatif de « générale » aux directions ou délégations d'une importance particulière au sein du ministère en termes d'attributions et d'effectifs notamment à celles dotées de services déconcentrés.

Le décret ne doit pas se borner à dénommer les directions et services mais doit également en préciser les missions et attributions, sans toutefois s'égarer dans une fastidieuse énumération du détail de celles-ci.

La définition des missions des différents corps d'inspection rattachés à une administration centrale n'a pas à être détaillée dans le décret d'organisation du ministère. Il peut cependant en aller autrement si une inspection générale n'est pas constituée sous la forme d'un corps doté d'un statut particulier.

* Cas particulier (absence d'un décret général d'organisation)

Le décret créant la structure doit être rédigé comme suit :

« Article 1er : Il est créé au sein du ministère…..une direction……

Article 2 : La direction…….est chargée de……. ».

 Le décret réorganisant une direction existante pourra utiliser la formule plus directe :

« Article 1er : La direction …… est chargée de ……..

On se reportera utilement, pour un exemple, au décret n°2004-822 du 18 août 2004 relatif à l'organisation et aux missions de l'administration centrale du ministère de la culture et de la communication.

Règles de consultation

Les projets de décret et d'arrêté relatifs à l'organisation des administrations centrales doivent être soumis à l'avis des comités techniques paritaires (CTP) compétents en vertu des dispositions des articles 12 et 13 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires.

L'article 13 de ce décret précise que le CTP ministériel examine les questions intéressant l'ensemble des services centraux et extérieurs du département ministériel considéré et que le CTP central institué auprès du directeur du personnel et de l'administration centrale examine les questions intéressant l'ensemble des services centraux du département ministériel considéré.

1°) Consultations obligatoires

a) Projets de décrets

 Trois hypothèses doivent être distinguées selon le contenu de ces projets :

- quand la direction générale ou la direction en cause comporte des services déconcentrés, le CTP ministériel est seul compétent pour examiner le projet de décret ;

- quand la direction générale ou la direction ne comporte pas de services déconcentrés, le CTP central est seul compétent pour examiner le projet de décret même si la nouvelle direction d'administration centrale entretient des relations fonctionnelles avec les services déconcentrés d'autres directions ;

- quand un projet de décret organisant la structure de l'ensemble d'un département ministériel comprend des directions comportant des services déconcentrés et d'autres n'en comportant pas, doivent être consultés à la fois le CTP ministériel et le CTP central.

Ainsi, hormis le cas où l'avis du CTP ministériel se justifie pour d'autres motifs, le projet de décret modifiant l'organisation d'une administration centrale ne doit être soumis à ce CTP que si les dispositions qu'il contient sont susceptibles d'affecter également l'organisation et le fonctionnement des services déconcentrés. En revanche, la seule circonstance qu'un projet de décret modifie les attributions d'une direction d'administration centrale en lui confiant la responsabilité « d'assister les autres directions d'administration centrale dans la déconcentration de leur missions » ne suffit pas à justifier la consultation du CTP ministériel. Dans un tel cas, la consultation du seul CTP central doit être regardée comme obligatoire.

Par ailleurs, lorsque le décret ne concerne qu'une direction générale ou direction et que celle-ci est dotée d'un CTP central, c'est celui-ci qui doit être consulté et non celui placé auprès du directeur du personnel.

b) Projets d'arrêtés ministériels

Les règles à suivre sont différentes : ces projets doivent être soumis au CTP central institué auprès du directeur du personnel compétent, pour examiner les questions intéressant l'ensemble des services centraux du département ministériel considéré, sauf si les directions générales et directions concernées sont elles mêmes dotées de comités techniques centraux ; dans ce cas, en vertu du 3° de l'article 13 du décret du 28 mai 1982, ce sont ces seuls comités techniques centraux qui doivent à être consultés.

2°) Consultations facultatives

Les principes qui viennent d'être rappelés ne font bien sûr pas obstacle à ce que des consultations soient effectuées à titre facultatif en plus de celle qui est obligatoire.

Dans cette hypothèse, toutefois, le décret ou l'arrêté ne doivent pas viser les avis des comités dont la consultation n'était pas juridiquement requise.

L'organisation des services à compétence nationale

La catégorie juridique des services à compétence nationale, distincte de celle des administrations centrales, et des services déconcentrés, a été instituée par le décret n° 97-464 du 9 mai 1997 (J.O. du 10 mai 1997), modifié par le décret n° 2005-124 du 14 février 2005.

Niveau du texte

La création des services à compétence nationale relève soit d'un décret en Conseil d'État, lorsqu'ils sont placés directement sous l'autorité d'un ministre, soit d'un arrêté du ministre intéressé, lorsqu'ils sont placés auprès d'un directeur, d'un chef de service ou d'un sous-directeur et n'exercent pas de compétences par délégation du ministre.

Un service à compétence nationale peut être commun à plusieurs directions d'un même ministère. Il est alors créé par arrêté ministériel dans les conditions qui viennent d'être rappelées.

Règles de fond

Aux termes de l'article 1^er du décret du 9 mai 1997, les services à compétence nationale peuvent se voir confier des fonctions de gestion, d'études techniques ou de formation, des activités de production de biens ou de prestation de services, ainsi que toute autre mission à caractère opérationnel, dès lors que ces missions n'entrent pas dans le rôle des administrations centrales et ne peuvent être déconcentrées aux services territoriaux.

Les principes régissant l'organisation et la gestion des services à compétence nationale sont précisés dans la circulaire du Premier ministre du 9 mai 1997 (J.O. du 10 mai 1997) à laquelle il convient de se référer.

Règles de rédaction

- Le texte relatif à un service à compétence nationale doit définir son rattachement, sa mission, son organe de direction ainsi que son organisation interne.

- Les textes d'organisation des ministères doivent distinguer clairement les dispositions régissant les administrations centrales et celles régissant les services à compétence nationale.

- Le décret ou l'arrêté régissant un service à compétence nationale doit viser le décret n° 87-389 du 15 juin 1987 relatif à l'organisation des services d'administration centrale, le décret n° 92-604 du 1^er juillet 1992 portant charte de la déconcentration ainsi que le décret n° 97-964 du 9 mai 1997 relatif à la création et à l'organisation des services à compétence nationale. Il doit également viser, selon le cas, le décret d'organisation du ministère ou le décret relatif à l'organisation de la direction d'administration centrale à laquelle le service à compétence nationale est rattaché.

Règles de consultation

Les projets de décret ou d'arrêté relatifs à l'organisation des services à compétence nationale doivent être soumis à l'avis des comités techniques paritaires compétents en vertu des dispositions des articles 12 et 13 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires.

La détermination du comité technique compétent obéit aux mêmes principes que ceux applicables à l'organisation des administrations centrales (voir supra).

Exemples

1°) Service rattaché à un directeur

- arrêté du 5 mars 2001 érigeant l'École nationale des greffes en service à compétence nationale (JO. du 25 mars 2001 p. 4701) ;

- arrêté du 5 juillet 2001 portant création de l'Institut de la gestion publique et du développement économique (JO. du 6 juillet 2001 p. 10777)

2°) Service rattaché à deux directeurs

arrêté du 12 novembre 2001 portant création d'un service à compétence nationale dénommé « Programme Copernic » chargé de la mise en place du système d'information relatif au compte fiscal simplifié (JO. du 13 novembre 2001 p. 18024)

3°) Service rattaché à un sous-directeur

arrêté du 4 janvier 2000 érigeant le laboratoire de recherche des monuments historiques en service à compétence nationale (JO. 12 janvier 2000 p. 504).

L'organisation des services déconcentrés

Principes et règles applicables

Le décret n° 92-604 du 1^er juillet 1992 modifié portant charte de la déconcentration (JO. du 4 juillet 1992) fixe les rôles respectifs des échelons déconcentrés de l'État : région (art. 3), département (art. 4), arrondissement (art. 5). L'échelon départemental est l'échelon de droit commun de la mise en œuvre des politiques gouvernementales.

Il n'existe pas de décret général relatif à l'organisation des services déconcentrés. Chaque ministère est organisé de façon particulière et le niveau des textes n'est pas homogène. En effet, en l'absence d'un décret général, il appartient aux ministres, chefs de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement des administrations placées sous leur autorité (CE, Section, 7 février 1936, Jamart). Au nombre de ces mesures nécessaires figurent les actes d'organisation et ceux-ci prennent la forme soit d'un décret, soit d'un arrêté.

Le pouvoir général d'organisation reconnu aux ministres doit cependant être concilié avec les compétences attribuées aux préfets par le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'État dans les régions et départements. Dépositaires de l'autorité de l'État dans ces circonscriptions, les préfets dirigent, sous l'autorité des ministres, les services déconcentrés de l'État. En vertu de l'article 16 de ce décret et sous réserve d'exceptions énumérées à son article 33, ils ont seuls qualité pour recevoir les délégations des ministres et les pouvoirs de décision relatifs aux attributions des services déconcentrés.

Par ailleurs, en vertu de l'article 26 du décret du 29 avril 2004 et sous réserve des exceptions mentionnées à son article 33, le préfet arrête l'organisation fonctionnelle et territoriale des services déconcentrés placés sous son autorité, conformément aux orientations des ministres dont ils relèvent et après avoir recueilli l'avis des chefs des services intéressés. L'article 25 du même décret prévoit qu'à ce titre, le préfet, comme les ministres, peut proposer la fusion de services ou parties de services déconcentrés concourant à la mise en œuvre d'une même politique. La fusion est, dans toutes ces hypothèses, décidée par décret pris sur le rapport des ministres intéressés et des ministres chargés du budget, de la fonction publique et de la réforme de l'État, après avis des comités techniques paritaires compétents, c'est-à-dire, d'une part, des comités techniques paritaires locaux concernés, lorsque la fusion est circonscrite à certains départements ou régions et, d'autre part, des comités techniques paritaires ministériels.

En revanche, le pouvoir attribué par l'article 26 du décret du 29 avril 2004 aux préfets d'arrêter l'organisation fonctionnelle et territoriale des services placés sous leur autorité,  s'il concerne l'organisation et les procédures internes à ces services, doit respecter le cadre général d'organisation résultant des règlements d'organisation pris au niveau ministériel et applicables à ces services.

Enfin et à l'égard de l'ensemble des services déconcentrés des administrations civiles de l'État, y compris les services dont les missions sont énumérées à l'article 33 du décret du 29 avril 2004, les préfets disposent du pouvoir de prendre les mesures d'organisation transversale nécessitées par les besoins de la coopération administrative :

● désignation de chefs de projet (article 27)

● constitution de pôles de compétence (article 28)

● création de délégations interservices (article 29)

En outre, l'article 34 du même décret prévoit qu'au niveau régional, des regroupements fonctionnels, dénommés pôles régionaux de l'État, peuvent être mis en place. La composition de ces pôles est fixée par décret.

Exemples

1°) Textes d'organisation des services déconcentrés d'un ministère

-      décret n° 94-1166 du 28 décembre 1994 relatif à l'organisation des services déconcentrés du ministère du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ;

-      décret n° 86-538 du 14 mars 1986 relatif aux attributions et à l'organisation des directions régionales des affaires culturelles.

2°) Textes d'organisation des services déconcentrés d'une direction

-      décret n° 2000-738 du 1er août 2000 relatif à l'organisation des services déconcentrés de la direction générale des impôts ;

-      décret n° 2003-734 du 1er août 2003 portant création et organisation des services déconcentrés de la direction centrale de la police aux frontières.

3°) Textes d'organisation propres à une circonscription territoriale

-      décret n° 86-1169 du 31 octobre 1986 relatif à l'organisation des services déconcentrés du ministère de l'agriculture dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion.